省级教育行政是中国近代教育行政体系中起到承上启下作用的重要一环。其制度化探索起步于清末新政时期，转型于民国前期，发展于民国后期。在这近五十年的曲折探索中，省级教育行政制度呈现鲜明的历史特征。
起步：1901—1911年
清初，各省依照明朝旧制设提学道，主管全省科举考试。1726年，提学道改称提督学政，但职权仍专司科举考试。
进入20世纪，为了适应地方兴学需要，湖北、直隶分别设立学务处、学校司，率先进行了建立省级教育行政制度的尝试。1904年1月13日，清政府颁布《学务纲要》，要求省城各设学务处一所。据此，各省次第改建学务处。
1905年9月2日，科举制废除后，各省学政顷刻间失去了安身立命的阵地，导致其身份出现危机。然而，9月4日，清廷谕令“所有各省学政，均著专司考察学堂事务，会同督抚经理”。紧接着，9月11日，清廷又谕令“嗣后各该学政事宜著即归学务大臣考核，毋庸再请礼部”。由此，各省形成学务处和学政共管地方教育的“双轨制”。但在实践中，这一制度暴露出政出多门、多头指挥等问题，严重制约着省域新式学堂的推广。
针对以上弊端，学务大臣、学部、地方督抚等利益相关者，通过各种渠道表达了种种改制方案。其中，学政去留之争论贯穿始终。1905年12月，学部成立后，裁撤学政的呼声逐渐占据优势。1906年5月，学部出台《各省学务详细官制及办事权限章程》，规定各省废除“双轨制”，设立提学使司；提学使由翰林院中品端学粹、究心学务者担任；提学使为督抚属官，归其节制。根据该章程，提学使司主要由提学使衙门和学务公所组成；学务公所包括六个业务课、议长议绅、省视学、教育官练习所等部门，各配有相应职位及其职责。总之，该章程的颁布，标志着近代意义上的省级教育行政制度正式确立。
转型：1911—1925年
1911年10月，武昌起义爆发。一个月后，革命浪潮已席卷全国大部分地区。此后，光复各省创建了教育部、学务司、教育局、学政司、教育司、学务部、教育课、提学使司等名目的机关，而未独立省份均沿用清末提学使司。同时，这些机关的内部组织与隶属关系颇为混乱。
为了改变各自为政的局面，1912年5月，教育部电饬各省“凡本部通行公事，有称教育司者，所有主管全省之教育长官，无论名称是否相符，均应一律遵照”。该通电发出后，南方省份相继建立教育司。1913年1月8日，北洋政府发布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，规定各省行政公署下设教育司，由司长、科长、科员组织之。自此，北方诸省废除提学使司而成立教育司。教育司的全面设立，结束了民国以来省级教育行政混乱的局面。
然而，两个月后情况大变。北洋政府为了应对财政危机，大力倡导“减政主义”。受此影响，安徽省率先将行政公署教育司改为公署内务司下的教育科。1913年9月，北洋政府饬令各省“所属司局，如教育、实业两司，除湖北、广东、江苏、直隶等省仍旧外，余均应照安徽倪都督电开办法，归并为内务司，设立教育、实业两科”。1914年5月23日，北洋政府颁布《省官制》，规定在巡按使公署政务厅下设教育科，各科负责人由巡按使自委。该法令的出台，不仅致省级教育行政地位一落千丈，而且其组织亦被大大减缩，致使教育科无力领导与管理教育。
新文化运动前后，随着留学生回国者增多，我国兴起了学习美国教育的热潮。鉴于教育科难以运转及义务教育亟待普及的现实，地方教育界、官员纷纷要求仿照美国各州做法，在各省设置独立的教育厅。后经全国教育会联合会、教育总长范源濂、众议院议员等多年的不懈努力，1917年9月6日，北洋政府颁布《教育厅暂行条例》。依据条款：教育厅直属于教育部，由教育厅长、三科科长与科员、省视学组成；教育厅长由大总统简任，秉承省长执行全省教育行政事务。此项制度基本保持至1925年左右。
发展：1925—1949年
1925年7月1日，广州国民政府宣告成立，并颁布《省政府组织法》。该组织法有两大特色：一是规定教育厅隶属于省政府；二是废除了北京政府省长制，改为合议制，即由各厅厅长组成省务会议，推举一人为省政府主席。据此，广东和广西两省相继成立省教育厅。北伐战争发动后，全国省级政权日趋混乱。至南京国民政府成立之初，受各省政局动荡的影响，各省省级教育行政再一次出现了各自为政的紊乱局面。这种局面到1927年后才有所改观。是年6月27日，南京国民政府颁布《省政府组织法》，规定各省成立省政府，下设教育厅，接受中央教育行政机关与省政府的双重领导。
1927年，尽管制度得到了统一，但因地方政局不宁，教育厅的独立地位仍十分脆弱。鉴于此，蔡元培主张仿照法国大学区制度进行改革，旨在实现省级教育行政独立于普通行政之外，免受政局干扰，同时实现省级教育行政与学术沟通，即教育行政学术化。1927年6月，国民政府颁布《大学区组织条例》，规定每大学区设校长一人，由其负责区内一切学术与教育行政事项；大学区设评议会，为本区立法机关；大学区设秘书处、研究院、高等教育部、普通教育部、扩充教育部等机构，分别办理相关行政事宜。据此，江苏、浙江、北平等省市先后设立大学区，开展大学管理省域教育的试点。
然而不足两年，由于种种原因，1929年6月17日，国民政府决定“由教育部定期停止试行大学区制”。截至1929年9月，各大学区已裁撤。同时，浙江、河北、热河、江苏等省恢复省教育厅，隶属于省政府。
抗日战争时期，除个别省份外，绝大多数省份一直在实施教育厅制。不过，受省级政府规模紧缩的影响，教育厅组织规模较以往缩减不少。抗战胜利后，各省教育厅组织才得以扩充与完善。
制度变迁的主要特征
从一定意义上讲，中国省级教育行政制度的沿革历程，是近代国人学习与模仿国外教育行政经验，变革传统教育行政制度，摸索适应我国省域教育发展需要的行政制度的过程。这一过程呈现如下特征。
第一，激进化。与近代西方国家及日本教育行政制度改革较为平缓的情况不同，清末新政以来，我国省级教育行政制度几经剧烈的变迁：从民初多元机构到后来的教育司、教育科、教育厅、大学区、省教育厅，变更之频繁、改革之激进在近代世界教育史上是少见的。由此，近代省级教育行政机关之地位时升时降。
第二，专业化。工业革命以来，随着西方国家社会事务分工的深化，政府机构也不断细化专业分工，体现了现代科层制理念。清末新政以来，这种理念开始传入中国，并对省级教育行政制度产生了深刻影响：一方面组织分工日趋细化，且职能配置日趋专业化；另一方面不断提升省级教育行政人员的资格要求，高度重视其教育专业素养。
第三，独立化。受国外教育行政独立理念的影响，清末颁布提学使司制度以来，追求省级教育行政机关的独立地位是制度改革的不变诉求。可以说，这种诉求到民国后日益强烈，到1927年颁布大学区制时，达到了巅峰。1929年大学区制废止后，各省政府统一设立教育厅。尽管此后教育厅逐渐纳入国家政权体系中，但具有相对的独立性。
第四，规范化。清末新政时期，西方教育行政制度经由日本传入我国，由此开启了省级教育行政规范化的历程，其显著表现是行政机构管理规范化。民国以后，各省省级教育行政机关相继出台了一些内部管理规章。无疑，这些规章的出台，对于规范省级教育行政机关运作、提升教育行政效率具有积极的意义。
作者单位：陕西师范大学教育学院
来 源：中国社会科学网-中国社会科学报