[摘 要] 改革的深入推进和法治建设是改革开放以来中国经济社会变迁过程中存在的两条彼此关联但又不完全重合的主线。改革是经济社会发展的主要推动力，而法治是党领导人民治国理政的基本方略，是国家长治久安的重要保障。改革与法治统一于国家发展道路之中，二者相互促进、相辅相成。法治的基础是法律，法律的制定是整个法制体系中不可或缺的重要环节和组成部分，是追寻法治的起点，也是考察改革与法治关系演变的理想视角。中国特色社会主义进入新时代，改革进入全面深化阶段，法治建设进入全面建设时期，需要法治反映社会实际和主要矛盾，并对改革起指引和引领作用；法治与经济社会发展蕴含着良性互动的内在要求。
［关键词］改革 法治 法律制定 法治引领 关系演进 良性互动
改革开放以来中国经济社会的变迁过程中存在两条互相关联但又不完全重合的主线——改革开放的推进和法治的建设。改革是我国经济社会发展的主要推动力，而法治是党领导人民治国理政的基本方略。法治的基础是法律，法律的制定是社会主义法治的前提条件和关键内容，是解决有法可依、建设中国特色社会主义法治的根本路径，也是考察改革与法治关系演变的理想视角。改革开放40多年来，改革与法治共同发展，法律制定的任务常常是改革的任务，法律制定的难点也常常是改革的难点。因此，我国法律的制定，既是改革在法律上的投射，又是法律本身对新时期发展的自觉回应，其制定的变迁和过程也从一个侧面反映了改革对经济社会的影响、对法治的影响。
一、1978～1992年改革开放初期的法律制定：保障改革有序推进
党的十一届三中全会确立以经济建设为中心的路线，揭开了改革开放的序幕，也开启了新时期法治建设的历史序曲。“实事求是”思想路线的恢复奠定了我国经济社会向前发展的思想基础，但改革开放所需要的法制基本上是一片空白，迫切需要在尽可能短的时间内解决“有法可依”的问题，为经济社会发展提供法制保障，建立法律秩序。
（一）法律制定的特点：适应改革开放的需要
改革开放的政策和加强法制建设的方针的确定，使法律制定迎来了春天。从“大锅饭”到“大包干”，从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，国家发展重心的转移，决定了法律制定必然与改革相伴而生，相伴而行。改革开放初期，法律制定要解决的是“无法可依”的问题，迅速制定改革相关领域所需要的法律，确立法律在经济社会发展中的权威作用，为政治经济社会发展提供坚实的保障。这一时期法律制定的特点有：一是确立法律在改革和社会生活中的权威性。法律是权威的社会规范，决定社会成员的权利、义务以及责任分配时，应该强调法律的作用，即法律此时具有权威性。党的十一届六中全会审议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，我国社会主义建设之所以出现曲折，伴随着复杂的历史原因，但是“其中一个重大原因是：……我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”这一时期法律制定的目的在于为法律确定权威性，树立法律在改革中的话语，让改革有法律的基础。
二是为政治经济社会发展提供良好的法制保障。从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，“一切存在物都有它们的法。由此可见，是有一个根本理性存在着的。法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系。”法律具有重要的社会作用，也就是法律对社会关系具有重要的影响作用。完善的国家政治经济社会主要方面的法律制度，是特定历史时期发展的基础。在党的领导下，改革中的各部门在设计改革方案时，逐渐认识到运用法律手段保障和促进改革的重要性。
在改革开放初期，我国的法律制度被重新塑造。我国在1979年制定的《刑法》《刑事诉讼法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《中外合资经营企业法》等七部法律是十一届三中全会之后出台的第一批法律，它们是社会主义改革的共识，是“人心思法”的产物，更是社会主义法制建设的结晶，也标志着新时期中国法律制定的良好开端。据统计，从1979年到1992年，全国人大及其常委会一共制定法律230多部，法律制定效果显著，为改革开放提供了重要保障，为恢复社会秩序、促进经济社会发展起到了非常重要的作用。
（二）改革与法治的关系：“一手抓改革，一手抓法制”
《关于建国以来党的若干历史问题的决议》对新中国成立32年以来的历史进行了全面的总结，首次提出：中国的“社会主义制度还是处于初级的阶段”，“社会主义制度由比较不完善到比较完善，必然要经历一个长久的过程。”这决定了在改革开放初期的探索阶段，中国的改革与法治的关系是理想性与实践性、渐进性与现实性的统一。因此，法治的作用是恢复和确保社会秩序，为改革开放提供保障，并且要随着改革开放的推进，及时把改革成果用法律的形式确认下来。1986年，《关于第七个五年计划的报告》提出，随着“经济体制改革的深入……要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来……加强社会主义法制的一个重要目的，就是要促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果。”
20世纪70年代末，改革开放在法制还不健全的情况下起航，改革成为法治的先导。这一时期的各部分法律的制定从某种程度上来讲，都是社会发展的产物，也可以说是改革的产物，是围绕社会秩序和经济建设任务而制定的。改革的主要目标是变计划经济为市场经济，并对商品经济进行确认。法治要更好地为经济建设做好基础保障，例如，邓小平在省、自治区、直辖市书记会议上讲到，“经济工作，经济问题，现在是压倒一切的政治问题。”因此，“法治必须尽快适应市场经济体制的需要，培育新的法治观念，构建和完善市场经济基础之上的法治原则、法律体系、法律制度和法治机制，使法治的各个方面都能够适应市场经济平等自由、正义公平、诚实信用、依法办事的要求，实现依法治国与建立市场经济体制的互动发展。”党的十三大报告比较全面系统地论述了改革与法治之间的关系，即“我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法治建设必须贯穿于改革的全过程。一方面，应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识；另一方面，法制建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确。”
二、1992～2012年改革开放深入推进时期的法律制定：推动改革前进
随着改革开放的深入和扩大，社会主义市场经济不断发展，社会转型中的一些深层次矛盾和问题不断显现。1992年初，邓小平视察了中国南方，敦促继续推进改革，促进经济发展。他警告说，中国不改革只能是“死路一条”。1992年10月召开的党的十四大特别强调指出，“新时期最鲜明的特点是改革开放”。而九届全国人大二次会议审议通过的《宪法（修正案）》第５条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”至此，依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略，它标志着我国的法治建设进入一个新的历史时期。
（一）法律制定的特点：为改革的深入推进保驾护航
从1992年到2012年11月党的十八大召开是改革开放深入推进时期。在这一时期，党和国家的工作重心是以经济建设为中心，始终坚持改革开放的正确方向。而“社会主义市场经济体制改革”目标的确立，建设社会主义市场经济法律体系的提出，不仅明确了法律制定的方向，也决定了这一时期法律制定的主要特点：
第一，社会主义初级阶段基本国情是法律制定的根本依据。法律的制定“既要看到我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展的总体水平还不高，又要看到，在改革开放中，我国生产力水平在迅速提高，生产关系在发生迅速的变革。立法者要研究有中国特色社会主义发展的客观规律和需求；要尊重客观规律，并善于运用客观规律来推动立法和经济的发展……及时进行法的创制、修改和废止，使立法及时、准确地反映迅速发展的社会关系的现状及要求。”这一时期的法律制定更多地注重法律对经济和社会的规范与调节功能。这是对我国当时国情实事求是、科学合理的判断和认识。第二，充分适应社会主义市场经济体制改革要求是根本出发点。不同于“产品经济”、“计划经济”，在尊重经济自身发展规律的前提下，通过法律实现对市场经济的宏观调控和对微观经济行为的调控是基本的调控方式。这一时期法律的制定主要是适应社会主义市场经济体制的要求，进行多角度、多层面的服务、规范和调控。第三，提高法律制定的质量是客观要求。法治不仅依赖完备的法律制度，更依赖高质量的法律。改革深入推进阶段的法律议案审议由原来的“两审制”改为“三审制”。即一审为初步审议，听取提案说明，二审为人大常委会委员对法律草案初审后，对重点、难点进行审议，三审为在审议意见上再作审议。这种法律制定审议的改革使得法律制定更加完备和周全。
这一时期，法律制定的功能转变为不仅要积极保障以经济建设为核心的目标，还要为依法治国奠定良好的法制基础。这一时期的法律制定目标明确，立法技术也逐渐成熟，为社会主义经济建设和法治建设顺利推进起到重要作用。2008年3月8日，吴邦国在十一届全国人大一次会议上宣布：“以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。”
（二）改革与法治的关系：改革促进法治发展，法治确认改革成果
20世纪90年代以后，改革开放进入到一个新的历史时期，依靠1978年之后法律制定的基础，我国“无法可依”的困局逐渐改变。快速的法律制定为经济社会发展创造了有利条件，并为改革开放深入推进提供了坚强保障。1993年的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要确保“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法治来规范和保障……”，而且“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”，到20世纪末初步建立“适应社会主义市场经济的法律体系。”在八届全国人大五次会议上，乔石讲道：“努力使立法工作与改革步骤紧密配合，用法律引导、推动和保障改革。对已经出台的改革措施，要及时总结经验，尽可能用法律形式固定下来，使之规范。”法治在这一时期的作用主要体现为国家管理和发展经济社会的有效方式和方法。具体体现在：一是根据《宪法》的相关规定，对需要授权的作出授权决定，为改革实验提供法律依据；二是把改革试点或者先行先试的经验进行总结，通过法律制定的方式进行确认，把改革经验进行推广和复制，保证经济改革和法治相辅相成、相互促进。
我国实行的是社会主义法治，“社会主义法治必须以社会主义法治理念为指导。……服务大局是社会主义法制的中心任务，坚持服务大局就要紧紧围绕党和国家工作大局开展立法、执法、司法工作，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设提供强有力的法治保障。”在改革的方式上，在中国特色社会主义法治的指引下，按照有法必依的步骤朝着党中央确立的目标迈进。因此，与党和国家的工作重心的历史转变相适应，改革与法治的关系体现为改革为主，法治指引，法治服务改革开放大局，并相互促进。而改革开放的深入既推动了经济社会的发展，也为法治的推进注入了强大的动力，更使得国家治理方式开始向法治化转变。
三、党的十八大以来全面深化改革时期的法律制定：引领改革开放
党的十八大以来，党中央高度重视法律制定工作，特别强调夯实法律制度这一全面依法治国的基础和前提。面对人民群众关注的“热点”和经济社会发展的“难点”，法律制定始终围绕群众最关切、最现实的要害问题，以法治引领改革，紧抓制定法律质量这个关键，一批关涉国计民生的重要法律相继出台，“制定或修改法律共计48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部，并以‘一揽子’方式修订法律57部、行政法规130部。”
（一）法律制定的特点：夯实良法善治的基础
习近平反复强调，“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”因此，坚持法律的制定与全面深化改革对接、统一，确保重大改革决策在法律上有依据，注重法治的引领作用，并及时、科学地将改革的成功实践经验上升为法律，是党的十八大以来法律制定的突出和重要特点。主要体现在：
第一，强调法律制定的科学性。制定的法律不仅要遵循法律的内在规律，而且要体现经济社会发展的客观规律。我国《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”这在法治原则基础上确立了法律制定的科学原则。党的十八大以来，“我国的法律制定工作始终以科学性为核心、为首要指导原则，充分发挥全国人大及其常委会在法律制定关键环节的主导作用”，重要法律草案由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法工委组织有关部门参与起草，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。同时，法律的制定也非常注重发挥专家学者的作用。
第二，强调法律制定的民主性。法律制定的民主性，指在整个法律制定过程中，坚持民主立法的理念，尽量使关系其自身利益的社会公众参与到法律制定全过程，使制定的法律充分吸收民智、反映民意，进而促进制定的法律成为真正保护人民群众财产权利和人身权利的良法。民主性“作为一项独立的立法原则，其内在地要求立法过程必须遵循群众路线、民主集中制等基本法则。”正如我国《立法法》规定的：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”党的十八大以来，我国的法律制定始终秉持“为了人民、依靠人民”的理念，坚持提高法律制定的民主化水平。
第三，强调法律制定的实践性。中国特色社会主义法治最鲜明的特点就是它的实践性，它指导改革的实践，回答改革提出的问题，接受改革的检验，并在改革中与时俱进。法治没有现成的模式可以借鉴，只能走中国自己的道路，靠中国人民自己去探索、实践、创造，这决定了它的实践性特征。随着全面深化改革的深入推进，越来越多的社会关系和社会活动的准则需要用法律形式固定下来。只有将改革的成果上升为具有国家意志属性的法律，凭借法的权威，才能真正在社会经济生活中得到贯彻落实。党的十八大以来，我国法律的制定始终坚持在全面深化改革中进行，在改革中完善法治，坚持法律制定积极主动适应改革的需要，使重大改革措施于法有据。
（二）改革与法治的关系：法治引领改革
改革势在必行，因为社会发展的特质就在于持续调整，从而适应不断变化的外部环境。2013年，在中央政治局第四次集体学习时，习近平强调：“使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”因此，这一时期改革与法治的关系是，法治引领改革，改革推动法治发展。“在社会发展的一定时段内，语言表达中关键词的变化，能够在一定程度上反映社会的变迁，同时，特定语词随着时间的经过在使用频率上呈现的特点，也能部分反映与这些语词相关的领域所发生的变化。”有学者通过统计“市场经济”“依法行政”“法治政府”等关键词的词频变化，提出从1999年开始，政府的关注点逐渐从市场经济向依法行政和法治政府转变，“依法行政”“法治政府”的词频在逐渐增加。这说明我们的关注点在发生转移，具体原因是因为改革的重心发生了变化。一方面，改革开放以来，我们的主要精力在于构建社会主义市场经济体系，经过几十年的发展，这个任务正在基本完成，市场经济体制已经确立。改革的重心转向法治中国建设；另一方面，改革开放对法治提出了更高的要求，政府已经意识到并且正在积极推进。最近40多年使用频率最高的词汇则是改革和法治。一是依法治国，建设社会主义法治国家已经成为治国方略；二是推进法治中国建设已经成为人们普遍的法治理念。2014年２月28日，在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平明确指出：“在整个改革过程中……发挥法治的引领和推动作用，加强相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”
法治的指引作用，要求改革措施于法有据，为了鼓励先行先试，如果没有法律规定或者法律条件尚不成熟，也可以通过全国人大常委会按照法定程序作出授权决定，以此为特定改革措施提供法律依据。例如，自由贸易试验区的设立，是党中央根据时代发展变化推出的重大改革举措，在没有法律明文规定的情况下，全国人大常委会授权国务院调整法律规定促成了在自由贸易实验区进行深化改革、扩大开放、转变政府职能等一些列重大改革实验。在第十二届全国人大常委会第四次会议上，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关法律规定的行政审批的决定》被制定，这是国家权力机关以法定程序通过授权方式推动改革的重大举措，也体现了以法治方式推进改革的努力。党的十八大以来，围绕国家监察体制改革、行政审批制度改革、农村集体土地使用制度改革、金融体制改革等方面的改革，全国人大常委会按照法定程序作出17项授权和有关决定，确保了相关改革试点在法治框架内和法治引领下依法进行。
四、新时代改革与法治良性互动的路径选择
从“以改革为主、法治保障”，到“全面改革开放中的法治”，再到“改革与法治的内在统一、车之两翼”，并统一于国家治理现代化，改革与法治的互动关系深深融入于中国特色社会主义建设之中。中国特色社会主义进入新时代，改革进入全面深化阶段，法治建设进入全面建设时期，需要法治反映社会实际和主要矛盾，并对改革起指引和引领作用；法治与改革蕴含着良性互动的内在要求。
（一）坚持在法治引领下推进全面深化改革
第一，以法治凝聚改革共识。社会主义改革的实质在于变革旧的人与人之间的关系，把蕴含在社会中巨大的生产力、创造力从种种不合理的约束中解放出来。我国改革开放初期所遇到的主要是经济、政治、文化等方面的矛盾，因而着重制定出相应的对策，而随着改革的深入，社会利益的调整，政治、经济、文化整体改革面对的是一些对改革本身的“理解性”而不是“对策性”的思考。改革如何凝聚共识再出发，就成为一个至关重要的问题。答案是改革需要上上下下各个阶层的人们的共同的理性精神，需要凝聚改革的共识。
第二，确保重大改革政策和措施都要于法有据。我国的法治建设和社会历史条件与改革开放初期相比已经有了巨大的进步，全面深化改革不能再重复法治跟随的老路，应该依照法律制度进行改革。因此，任何改革都应该于法有据，这是在用法治方式凝聚改革共识的基础上对改革者和改革措施的出台提出的更高要求，改革必须经过法治方式，任何改革措施的出台都要遵守法律程序，为改革设置一个明确的法治进路，从而把社会转型的风险控制在最小的范围之内。法治是全面深化改革的根本遵循，重大改革于法有据是确保改革合法性的核心。
（二）坚持在全面深化改革中完善法治
社会实践的发展决定了法治的发展，实践没有止境，法律也要不断创新，法律必然是动态的、开放的、发展的，而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称的“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。我国社会主义制度还处于自我完善和不断发展的过程中，因而反映和规范社会主义制度的法律就必然具有稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一的特点。不同的是，与其他国家相比，我国在走向法治的过程中，担负着繁重的经济体制改革的任务。这就决定了中国的法治将在改革自然经济和计划经济，走向市场经济的过程中逐渐形成和完善。一方面，法治要与全面深化改革相适应。“一个国家的法律制度所以适合于它的占统治地位的生产方式，是因为这些制度本身就是那些在某一生产方式统治下所必然产生的社会需要和社会关系的结果和表现。”我国的法治是改革背景下和改革进程中的法治，总是与关于社会变革的讨论紧密联系在一起的。全面深化改革对法治提出了一系列新要求，要重点加强涉及全面深化改革领域法律的制定和修改，法律要及时反映时代的要求，确认深化改革的成果，适应深化改革的需要，推进深化改革的进一步发展。另一方面，法治本身就蕴含着法律制定之后的稳定与法律随经济社会发展而变动之间的关系的答案，法律必须稳定，但又不能静止不变。法律是稳定的社会规范机制，法律出现的重要目的之一，就是要通过法律的稳定性、规范性以规约频繁变动的社会关系。然而，稳定性和确定性却不足以提供一个行之有效、富有生命力的法律制度。法律必须满足社会发展和变革提出的正当要求。40多年改革开放的伟大实践证明，伴随经济社会的健康、稳定、长足发展，我国的法治建设在整体上取得了巨大的进步和成就。但是如同经济社会的持续健康发展需要改革来推动一样，法治也要与时俱进，不断进行创新和改革。
（摘自《广东社会科学》2019年第5期，作者李涛系湖北省社会科学院副研究员，博士。）